LIBERTÀ SICUREZZA E GIUSTIZIA

Gruppo X: Presidente John Bruton

Mandato

Il gruppo X è stato incaricato di esaminare le seguenti questioni:

• Quali miglioramenti occorrerebbe apportare ai trattati per favorire l’effettiva realizzazione di uno spazio di libertà,sicurezza e giustizia in tutti i sui aspetti
• Quali miglioramenti occorrerebbe apportare agli strumenti e alle procedure
• Come si potrebbero meglio identificare le questioni nel settore penale che richiedono un’azione a livello dell’Unione e secondo quali modalità si dovrebbe accrescere la cooperazione giudiziaria in materia penale
• Quali adeguamenti potrebbero essere apportati inoltre al testo delle disposizioni del trattato che definiscono la competenza comunitaria in materia di immigrazione e di asilo

Relazione finale

Da un’analisi del lavoro svolto dal Gruppo X in materia di libertà, sicurezza e giustizia emerge che l’obbiettivo posto in primo piano da tale Gruppo è quello di permettere all’UE di conseguire risultati concreti su questioni importanti in maniera di acquistare il sostegno dei cittadini. In questo ambito il Gruppo ritiene fondamentale garantire ai cittadini la libertà in condizioni di sicurezza e una giustizia accessibile a tutti. Per raggiungere tale risultato il Gruppo considera che le tre componenti - libertà, sicurezza e giustizia – debbano andare di pari passo e debbano avere pari importanza e ritiene che tale principio debba essere centrale in questo settore. Nella relazione emerge anche l’importanza data alla scelta di ancorare la libertà ai diritti dell’uomo,alle istituzioni democratiche e allo stato di diritto dando massima importanza ai principi di trasparenza e controllo democratico e promuovendo la creazione di uno spazio di libertà , sicurezza e giustizia strettamente connessa con il rispetto dei diritti dei cittadini e con il principio di non discriminazione .

Tali temi sono stati affrontati, con il supporto di alcuni esperti, in nove riunioni che hanno portato ad una relazione finale incentrata sulle posizioni comuni emerse in seno al Gruppo. Le posizioni comuni si sono sviluppate sulla base di due “regole d’oro”: la prima mira al raggiungimento di un quadro giuridico generale che riconosca le particolarità di questo settore in modo da superare la struttura a pilastri riunendo tutte le disposizioni relative allo spazio europeo di libertà,sicurezza e giustizia in un unico titolo del trattato; la seconda sottolinea lo scopo di introdurre.
Riguardo alle procedure legislative da adottare nel futuro trattato costituzionale il Gruppo ha affrontato in maniera distinta i settori connessi al primo e al terzo pilastro.

1. Nell’ambito dei settori connessi al TCE (attuale primo pilastro) in materia di Asilo, rifugiati e sfollati è stato proposto di applicare il voto a maggioranza qualificata e la codecisione; si prevede la creazione di una base giuridica generale che consenta l’adozione delle misure necessarie per l’istituzione di un regime comune in materia di asilo e una politica comune su rifugiati e sfollati; occorre sancire nel trattato il principio di solidarietà e di equa ripartizione delle responsabilità tra gli Stati membri. Circa le politiche in materia di immigrazione l’Unione dovrà supportare gli sforzi nazionali di integrazione attraverso misure di incentivazione e di sostegno anziché tramite un’armonizzazione legislativa; viene richiesta un’azione comune dell’Unione per quanto concerne la lotta all’immigrazione clandestina,incluso attraverso sanzioni penali, data la palese inefficacia delle politiche condotte esclusivamente a livello nazionale; il Gruppo raccomanda poi di inserire nel trattato costituzionale l’obbiettivo di una politica comune in materia di immigrazione e una base giuridica che permetta all’Unione di adottare misure a favore degli sforzi compiuti dagli Stati membri per promuovere l’integrazione dei cittadini di paesi terzi che soggiornano legalmente e di passare al voto a maggioranza qualificata e alla codecisione in queste materie. Affrontando le problematiche relative alle politiche in materia di visti il Gruppo propone di semplificare l’attuale base giuridica che copre gli aspetti di questa materia in un’unica disposizione che consenta l’adozione, con voto a maggioranza qualificata e mediante codecisione.

Riguardo allo sviluppo di un sistema integrato di gestione delle frontiere il Gruppo riconosce che in uno spazio senza controlli a la gestione efficace delle frontiere esterne rappresenta una questione di interesse e responsabilità comuni e raccomanda di creare una base giuridica generale che consenta l’adozione delle misure necessarie per realizzare un sistema integrato per la gestione delle frontiere esterne comprendente sia una normativa che la cooperazione operativa. Infine in ambito di cooperazione nel settore del diritto civile si ritiene che la base giuridica sulla cooperazione giudiziaria in materia civile,nella struttura complessiva di un trattato costituzionale unico, può essere disgiunta dalle questioni relative alle politiche in materia di asilo,immigrazione e visti. Inoltre il trattato dovrebbe sancire il principio del riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie quale chiave di volta di tale politica comune. Il gruppo propone altresì che le misure relative alla cooperazione giudiziaria in materia civile,con l’eccezione di aspetti inerenti al diritto di famiglia, siano coperte dalla procedura di voto a maggioranza qualificata e codecisione e di rendere la procedura applicabile anche alle misure di cooperazione in materia di responsabilità genitoriale.

2. Nell’ambito dei settori contemplati dall’attuale terzo pilastro il Gruppo affronta problemi in materia di cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale e riconosce innanzitutto un’urgente necessità di riformare gli strumenti giuridici raccomandando che decisioni quadro,decisioni e posizioni comuni siano sostituite da regolamenti,direttive e decisioni o dai rispettivi atti sostitutivi che saranno proposti dal Gruppo IX e che lo strumento delle convenzioni sia abolito e propone di includere la possibilità di un effetto diretto delle direttive che conferiscono diritti ai cittadini. Nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale il Gruppo individua inoltre l’esigenza di un’ identificazione più chiara della portata della normativa dell’unione che riguarda i settori del ravvicinamento delle disposizioni di diritto penale sostanziale e di diritto penale processuale che rispecchi il giusto equilibrio tra il principio del riconoscimento reciproco e gli sforzi di ravvicinare le disposizioni di diritto penale. Il Gruppo ritiene poi che le basi giuridiche per la cooperazione nel settore della polizia e del diritto penale dovrebbero essere riformulate per garantire maggiore chiarezza,efficacia e certezza del diritto e pensa che una nuova formulazione delle basi giuridiche dovrebbe distinguere tra i vari tipi di intervento dell’Unione in questo settore quali: il ravvicinamento delle disposizioni in taluni settori del diritto penale sostanziale; il ravvicinamento delle disposizioni su taluni elementi della procedura penale; le norme che organizzano la cooperazione di polizia e giudiziaria tra le autorità degli Stati membri; le misure in materia di prevenzione della criminalità. In questo settore il Gruppo propone infine una riforma delle procedure legislative che comprendono casi in cui si potrebbe ricorrere al voto a maggioranza qualificata; casi in cui si applicherebbe la regola dell’unanimità e il diritto di iniziativa.

Esaurito lo studio delle procedure legislative il Gruppo è passato ad un’analisi della collaborazione operativa in materia di libertà, sicurezza e giustizia lamentando carenze di efficienza,trasparenza e assunzione di responsabilità e cercando di conseguenza di rafforzare questo settore in modo che i miglioramenti potessero avere un impatto immediato e visibile sul modo in cui il comune cittadino percepisce l’Europa. Per aumentare la fiducia e l’efficienza si dovrebbe organizzare meglio il lavoro di coordinamento e collaborazione operativa attualmente svolto dall’Unione e il gruppo riterrebbe opportuno potenziare la collaborazione nell’ambito del Consiglio considerando l’opportunità di distinguere più nettamente fra il Consiglio che agisce in veste di legislatore e il Consiglio che espleta funzioni esecutive specifiche in questo settore e proponendo di costituire nell’ambito del Consiglio una struttura più efficiente, in grado di svolgere un ruolo tecnico di coordinamento e di supervisione per tutte le attività operative in materia di polizia e sicurezza. Sempre in ambito di collaborazione operativa il Gruppo analizza il tema della gestione delle frontiere esterne e raccomanda che il trattato contenga una base giuridica per l’adozione di tutte le misure necessarie a instaurare progressivamente un sistema comune di gestione delle frontiere esterne che potrebbe sfociare in un Corpo di Guardie di frontiera comune europeo. In vista di perseguire il rafforzamento della collaborazione operativa il Gruppo si esprime infine sull’evoluzione degli organi dell’unione quali: l’Europol per cui si propone di inserire nel nuovo trattato una disposizione più breve e più generica che ne affermi il ruolo centrale nel quadro della cooperazione europea di polizia,ne inquadri il campo d’azione e segnali che i suoi compiti e i suoi poteri sono definiti dal legislatore; l’Eurojust il cui ruolo dovrà essere centrale per il coordinamento e la cooperazione in ambito giudiziario e che dovrà essere competente a occuparsi di tutte le forme di criminalità e reati per cui l’Europol è competente ad agire e inoltre di criminalità informatica,frode,corruzione e qualsiasi altro reato che colpisca gli interessi finanziari della Comunità europea, riciclaggio dei proventi di reato e partecipazione ad un’organizzazione criminale; il Procuratore europeo che potrebbe essere istituito allo scopo di individuare,perseguire e trarre in giudizio dinanzi ai giudici nazionali le persone responsabili di reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione o una vera e propria Procura europea con un raggio d’azione più ampio della sola tutela degli interessi finanziari dell’Unione.

Un ultimo studio è stato dedicato dal Gruppo a una serie di questioni orizzontali al tema della libertà,sicurezza e giustizia. È stato dimostrato che uno dei maggiori ostacoli alla politica dell’Unione in questo settore sono le carenze in fase attuativa poiché troppo spesso il diritto dell’Unione è rimasto nella sfera del virtuale. Per individuare le strade che permetteranno di migliorare l’efficienza nell’attuazione e nel mantenimento di standard elevati da parte degli Stati membri in questo settore il Gruppo formula due raccomandazioni: che i meccanismi di “valutazione reciproca” o della “valutazione di pari livello” vengano promossi e applicati su una base più ampia essendo importanti strumenti per verificare se alle politiche dell’Unione è data un’attuazione pratica efficiente da parte delle autorità amministrative e giudiziarie degli Stati membri così da contribuire ad aumentare quella fiducia reciproca nei rispettivi sistemi giudiziari e di polizia su cui si impernia lo spazio comune di libertà,sicurezza e giustizia e che la Commissione debba pienamente svolgere la sua funzione di custode del trattato nei confronti degli obblighi giuridici che incombono agli Stati membri in virtù del diritto comunitario e avere competenze di adire la Corte di giustizia in caso di inadempienza. Il Gruppo ha comunque sottolineato la specificità di questo settore che non permette di escludere un coinvolgimento dei parlamenti nazionali che devono ancora continuare a svolgere un ruolo importante nella definizione degli orientamenti e delle priorità strategiche della politica europea in materia di giustizia penale. Un’altra tema su cui il Gruppo è intervenuto è la questione degli accordi internazionali per le negoziazioni dei quali c’è l’esigenza di una rappresentanza stabile dell’Unione. Inoltre viene riconosciuto da alcuni membri il diritto degli Stati membri di concludere accordi bilaterali o multilaterali nel settore della cooperazione giudiziaria anche se l’Unione ha già adottato norme interne in materia nei casi in cui l’Unione non abbia concluso un accordo con il paese terzo in questione e quando l’Unione abbia concluso un accordo con il paese terzo,ma lo Stato membro desidera concordare disposizioni supplementari.
Un elemento del mandato del Gruppo ha riguardato i regimi di opting-in e opting-out out vigenti in maniera che fosse stabilito se situazioni di questo tipo continuino ad essere giustificate in questo settore ma si è ritenuto che la questione, potendo potenzialmente riguardare anche altri settori politici, dovrà essere esaminata dalla Convenzione in termini più generali. Un ultimo tema che viene affrontato nell’ambito delle questioni orizzontali è infine il controllo giudiziario. Analizzando questo tema il Gruppo ritiene che le limitazione della competenza della corte di giustizia non sia più accettabile per gli atti adottati in settori che incidono direttamente sui diritti fondamentali della persona quali la cooperazione di polizia e la cooperazione giudiziaria in materia penale e che il sistema generale di competenze della Corte di giustizia dovrà essere esteso allo spazio di libertà,sicurezza e giustizia, inclusa l’azione degli organi dell’Unione in questo settore.

Progetto di articolato
Parte I della Costituzione

Articolo 31: Realizzazione dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia

Parte II: della Costituzione

Articolo 1: Definizione dello spazio
Articolo X 1 Ruolo del Consiglio europeo
Articolo 3: Ruolo dei parlamenti nazionali
Articolo 4: Meccanismi di valutazione
Articolo 5: Cooperazione operativa
Articolo 6: Misure di ordine pubblico e di sicurezza interna
Articolo 7: Cooperazione amministrativa
Articolo 8: Diritto d'iniziativa
Articolo 9: Controllo giurisdizionale

Capo I: Politiche relative ai controlli alle frontiere, all'asilo e all'immigrazione

Articolo 10: Controllo delle persone alle frontiere
Articolo 11: Asilo
Articolo 12: Immigrazione
Articolo 13: Principio di solidarietà

Capo 2 : Cooperazione giudiziaria in materia civile

Articolo 14 : Cooperazione giudiziaria in materia civile

Capo 3: Cooperazione giudiziaria in materia penale

Articolo 15 : Cooperazione giudiziaria in materia penale
Articolo 16 : Procedura penale
Articolo 17: Diritto penale sostanziale
Articolo 18: Prevenzione della criminalità
Articolo 19: Eurojust
Articolo 20: Procura europea

Capo 4 : Cooperazione di polizia

Articolo 21: Cooperazione in materia di sicurezza interna
Articolo 22: Europol
Articolo 23: Interventi nel territorio di un altro Stato membro

Proposte di emendamenti: sintesi
La proposta che il Praesidium presenta alla Convenzione si basa in larga misura sulla relazione finale del Gruppo X (CONV 426/02) del 2 dicembre 2002 e contiene un progetto di articolo 31 (parte I della Costituzione) e una serie di articoli della parte II della Costituzione.

I membri della Convenzione hanno depositato 733 emendamenti da cui sono tratti gli orientamenti riportati in appresso. Per quanto concerne l'articolo 31 della Parte I, numerosi membri della Convenzione ne hanno chiesto la soppressione, mentre altri hanno suggerito modifiche per mantenerne l'unità, che si estende a settori d'azione diversi dallo spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

Talune disposizioni della Parte II si applicano a tutti i settori e hanno pertanto effetti orizzontali. Riguardo al ruolo del Consiglio europeo, numerosi membri della Convenzione, indipendentemente dal contenuto della disposizione, preferiscono che figuri nella disposizione, più generale, di cui alla Parte I. La stessa riflessione è stata a volte avanzata con riferimento alla disposizione relativa ai parlamenti nazionali in vista di un suo inserimento nel protocollo sulla sussidiarietà.

Circa il meccanismo di valutazione, la maggioranza dei membri non ha rimesso in causa il principio della sua creazione; si potrebbero tuttavia esaminare taluni miglioramenti proposti. Il ruolo del comitato sulla cooperazione operativa è stato oggetto di modifiche intese ad esplicitarne meglio le basi e le funzioni. Diversi membri della Convenzione chiedono che questo comitato si occupi anche della problematica delle frontiere esterne.

Il diritto d'iniziativa degli Stati membri nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale e della cooperazione di polizia è stato rimesso in questione da alcuni membri della Convenzione e sono state avanzate proposte, a volte in senso opposto. È stata prospettata l'idea che la Commissione mantenga il suo monopolio d'iniziativa, ma agisca di sua propria iniziativa o su richiesta degli Stati membri.

Per quanto concerne il controllo giurisdizionale, i membri della Convenzione appaiono divisi tra mantenere una clausola che escluda la competenza della Corte per le azioni di mantenimento dell'ordine pubblico e precisi che esse sono disciplinate dal diritto nazionale o prevedere l'applicazione del regime generale di competenza della Corte di giustizia anche in questo settore.

Riguardo alle disposizioni sul controllo delle persone alle frontiere, l'asilo e l'immigrazione, una serie di emendamenti mira a sostituire la procedura legislativa con un atto del Consiglio che deliberi all'unanimità. Si è sottolineata la necessità di costituire un corpo di Guardie di frontiera comune. In materia di asilo, taluni preferiscono limitare l'azione dell'Unione a norme minime. In materia d'immigrazione, sono state avanzate richieste intese ad escludere l'accesso al mercato del lavoro, mentre altri chiedono di sancire tale diritto.

Per quanto concerne l'intero settore della cooperazione giudiziaria in materia civile e in materia penale, in generale, e di cooperazione di polizia, taluni membri della Convenzione chiedono che a tali disposizioni si applichi la regola dell'unanimità. Altri, consapevoli del fatto che esse riflettono già i compromessi raggiunti in sede di Gruppo X, chiedono, in qualche modo, di rafforzare tali disposizioni estendendone in particolare la portata. Più particolarmente, riguardo al diritto penale materiale, mentre alcuni chiedono di sopprimere tale disposizione, altri desiderano rafforzarla, prevedendo segnatamente altri settori della criminalità.

Nel settore della procedura penale, taluni hanno insistito sull'idea che le norme minime ("standard minimi") possono essere adottate soltanto se vi sono implicazioni transfrontaliere.

Per quanto concerne Eurojust e la Procura europea, taluni membri della Convenzione preferiscono mantenere Eurojust - di relativa recente creazione - e farlo evolvere verso una Procura europea soltanto tra qualche anno. Altri ritengono necessario che una Procura europea possa essere sancita [o sia sancita] nel trattato. Taluni sono disposti ad applicare a tal fine la procedura legislativa e la maggioranza qualificata, ma la maggioranza sembra optare per la procedura decisionale del Consiglio all'unanimità, con parere conforme del Parlamento europeo.

Proposte della cellula

La cellula ritiene il lavoro del gruppo X molto positivo data la precisione e la puntualità con cui sono state affrontate la maggior parte delle questioni in materia di libertà,sicurezza e giustizia.

Tuttavia la cellula intende sottolineare l’importanza del tema legato direttamente alla questione della definizione di una politica comune per l’immigrazione considerando che l’opinione pubblica europea è molto sensibile ai temi legati a questa delicata materia e si attende dei segnali e azioni efficaci da parte dell’Unione. Si tratterà in particolare di armonizzare il conflitto tra coloro che vorrebbero una maggiore “comunitarizzazione” della materia e quelli, al contrario, che preferirebbero vedere rafforzate le strutture decisionali di natura intergovernativa.

A questo proposito ci sembra importante evidenziare che il mantenimento della regola dell’unanimità per alcune delle materie relative allo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia provocherebbe una vera e propria "paralisi" dell’Unione e infonderebbe una certa delusione nei cittadini europei. Riguardo, poi, all’istituzione di una procura europea che si collocherebbe all’interno del sistema Eurojust, la cellula considera che davanti all'inadeguatezza dell'iniziativa penale degli Stati membri quando si tratta di frodi al bilancio dell'Unione europea , non è più tempo di rinvii. Occorre creare una Procura europea per la lotta alle frodi, che attivi l'azione penale sulla quale si pronuncino poi i giudici nazionali. La Costituzione dell'Unione deve prevedere questa struttura, che sarà poi istituita con un'apposita legge europea, eventualmente approvata con larghe maggioranze, ma evitando la trappola dell'unanimità, che paralizzerebbe ogni possibilità decisionale.

In sintesi

Proposte del gruppo
- Superare la struttura a pilastri riunendo tutte le disposizioni relative allo spazio europeo di libertà,sicurezza e giustizia in un unico titolo del trattato;
- In materia di asilo,rifugiati e sfollati è stato proposto di applicare il voto a maggioranza qualificata e la codecisione;

Proposte della cellula
- Definizione di una politica comune per l’immigrazione;
- Istituzione di una Procura europea;

Il contributo delle organizzazioni della società civile:
- Coordinamento siciliano del Forum della società civile: “L’appuntamento importantissimo con l’allargamento ad Est dell’Unione va affrontato con misure che non abbassino il livello dei diritti esistenti, ma li estendano attraverso la costruzione di reti di coesione sociale e di politiche d’inclusione. Con questi obiettivi l’immigrazione - intesa non come motivo di esclusione, ma come potenzialità di sviluppo socio-economico - rappresenta una grande opportunità per nuove prospettive politiche, sociali e culturali; ciò è valido a patto che si sappia imboccare con decisione la strada del riconoscimento del valore, non solo ideale ma strategico, dell’interculturalità”.
- Opera Kolping Europa: nella politica dell’educazione si debba raggiungere il riconoscimento comune dei corsi di studio in modo che questi possano essere confrontabili nei vari paesi membri e in modo da garantire la libertà di circolazione e la scelta del posto di lavoro ovunque nell’Unione;
- Assemblee citoyenne 2004: occorre garantire una convergenza verso l’alto delle politiche e delle legislazioni nazionali soprattutto dal punto di vista del rispetto dei diritti fondamentali.